65 лет назад, 17 июня 1954 года, Верховный Совет Украинской ССР принял поправки к статье 18 действовавшей тогда Конституции республики – в связи с передачей Крымской области из состава РСФСР в состав УССР. Так Крым полностью перешел под фактическую юрисдикцию Украины, был конституирован как составная часть территории одного из международно-признанных суверенных государств-учредителей ООН. Знаменательная дата – повод осмыслить долгосрочные последствия «крымского кейса» для юридической базы двусторонних российско-украинских отношений.
Есть ли выход из крымского лабиринта, что взять за точку обратного отсчёта? Прежде всего, потребуется вспомнить и соблюдать статью 15 действующей («ельцинской») Конституции РФ, где прямо сказано: общепризнанные нормы и принципы международного права – составная часть российской правовой системы. Если международный договор РФ устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом РФ, то действуют правила международного договора. Буквально это означает, что в Российской Федерации действуют универсальные принципы Устава ООН и Хельсинского акта СБСЕ, Будапештский меморандум 1994 года. В частности, принципы нерушимости границ и территориальной целостности международно-признанных государств, участвующих в ООН и ОБСЕ.
Никакого ущемления суверенитета в этом нет. Во всяком случае, даже Советский Союз не считал таковым соблюдение международных обязательств. Актов ООН и СБСЕ – в особенности.
Согласно Уставу ООН, всякие договор и международное соглашение, заключённые любым членом ООН, должны быть зарегистрированы и опубликованы Секретариатом ООН. Иначе ни одна из сторон не сможет ссылаться на договор ни в одном из органов ООН. А если обязательства членов ООН по Уставу противоречат обязательствам по какому-либо другому международному соглашению, «преимущественную силу» имеют первые. Потому Кремль не может ссылаться в ООН на свой «договор с Республикой Крым» – точнее, с Сергеем Аксёновым, Владимиром Константиновым и Алексеем Чалым – от 18 марта 2014 года.
С идейной, политической и моральной точки зрения мнения могут быть разными. В коллизии между национальным движением и межгосударственным соглашением многие отдадут предпочтение первому (хотя в Крыму 2014-го и об этом сложно говорить). Но существуют международные процедуры, на которые власти РФ ссылаются в удобных для себя случаях. И уже этим налагают на себя обязанность их исполнять.
Именно в Крыму в 1945 году были заложены основы современного миропорядка, приняты исторические решения учредить ООН и принять в состав новой международной организации Украинскую ССР и Белорусскую ССР. После распада Советского Союза бывшие союзные республики и ООН признали, что Российская Федерация (то есть бывшая РСФСР) – «продолжатель» (а не «правопреемник») Союза ССР в ООН, в частности, в Совете Безопасности, и других международных организациях. В Украине действует закон «О правопреемстве Украины» от 12 сентября 1991 года. В соответствии с ним, независимая Украина подтверждает свои обязательства по международным договорам УССР. По тому же закону граница между УССР и РСФСР «по состоянию на 16 июля 1990 года» является государственной границей Украины.
На момент подписания Устава ООН, 26 июня 1945 года, в Советском Союзе действовала «сталинская» Конституция 1936-го. Союз ССР охранял «суверенные права союзных республик», включая «право свободного выхода из СССР», утверждал изменения границ между союзными республиками. Территория союзных республик не могла быть изменяема без их согласия. Если закон союзной республики расходился с законом общесоюзным, действовал общесоюзный закон.
По Конституции РСФСР 1937 года республиканский Верховный Совет утверждал конституции автономных республик, а Верховный Совет СССР, по представлению РСФСР, утверждал образование новых краёв, областей и автономий. Накануне заключительного заседания учредительной конференции ООН в Сан-Франциско 25 июня 1945-го ВС РСФСР принял закон, а 30 июня 1945 года Президиум ВС СССР издал указ о преобразовании Крымской АССР в Крымскую область.
В феврале 1954 года Президиум ВС РСФСР постановил передать Крымскую область в состав Украины и направил соответствующие представления в Президиумы Верховных Советов Украинской ССР и Союза ССР. После утверждения представлений от обеих союзных республик, 19 февраля вышел указ Президиума ВС СССР. 26 апреля был принят общесоюзный закон о передаче Крыма в состав Украины. Наконец, 2-го и 17 июня 1954 года соответствующие поправки были внесены в конституции сначала РСФСР, затем УССР.
«Потеряв» в 1954 году Крым, Российская Федерация получила своеобразную территориальную компенсацию. Под юрисдикцию РСФСР в 1955-1957 годах была возвращена часть территории Грузинской ССР (южные районы Карачаево-Черкесии, Чечни и Ингушетии). В 1956 году Карело-Финская ССР была преобразована обратно в Карельскую АССР.
Ещё в 1948 году Севастополь указом Президиума Верховного Совета РСФСР был отнесён к «городам республиканского подчинения». В 1958 году 12 городов по новому указу ПВС РСФСР были выведены из республиканского обратно в краевое и областное подчинение. Севастополь в том указе не упоминался. И до, и после передачи Крыма в состав Украины депутаты от Севастополя заседали в Крымском облсовете (в 1991-1998 годах – в Верховном Совете Крыма), а с 1955-го регулярно избирались в Верховный Совет Украинской ССР. В 1975 году указом Президиума ВС УССР был образован Гагаринский район Севастополя. В конституциях союзных республик 1978 года перечислялись следующие города республиканского подчинения: РСФСР — Москва и Ленинград; УССР — Киев и Севастополь.
Вопрос о статусе Крыма и Севастополя снова стал на повестку дня на рубеже 1980–1990-х годов. То была эпоха «парада суверенитетов» и «войны законов» между союзным центром и союзными республиками. Закон СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» от 3 апреля 1990 года предусматривал 5-летний переходный период для выхода союзной республики по итогам республиканского референдума. В автономных образованиях (республиках, областях, округах) референдум о выходе союзной республики должен был проводиться «отдельно по каждой автономии». От выходящей союзной республики требовалось согласовать статус территорий, не принадлежавших выходящей республике на момент ее вступления в СССР.
Также от выходящих республик требовалось соблюдать «общепризнанные нормы международного права». В декларациях о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня и УССР от 16 июля 1990 года говорилось соответственно о «приверженности» и «приоритете» касательно этих норм. 2 ноября 1990 года тогдашние спикеры российского и украинского парламентов Борис Ельцин и Леонид Кравчук подписали в Киеве межреспубликанский договор сроком на 10 лет. Обе стороны обязались взаимно уважать территориальную целостность обеих республик «в ныне существующих в рамках СССР границах».
12 ноября 1990 года Крымский облсовет назначил на 21 января 1991 года референдум по вопросу: «Вы за воссоздание Крымской АССР как субъекта Союза ССР и участника Союзного договора?» По официальным данным, в референдуме – кстати, первом в истории СССР – участвовали 1,44 млн крымских избирателей. Это составляло 81,4 % от внесённых в списки. Около 1,34 млн, 93,3 % от явки, ответили «да». 12 февраля 1991 года Верховный Совет Украинской ССР принял закон «О восстановлении Крымской АССР в составе УССР». 19 была внесена соответствующая поправка в Конституцию УССР 1978 года.
Договор 1990 года прекратил действие с 1 апреля 1999-го – на основании «Большого договора» о дружбе, сотрудничестве и партнерстве, который подписали 31 мая 1997 года президенты Борис Ельцин и Леонид Кучма. Согласно новому договору, Россия и Украина обязались взаимодействовать в ООН, уважать территориальную целостность и подтвердили нерушимость границ. «Большой договор» был заключен сроком на 10 лет и его действие автоматически продлевалось на последующие 10-летние периоды. С 1 апреля 2019 года договор официально прекратил действие по инициативе украинской стороны.
Де-юре и де-факто Союза ССР не существует с декабря 1991 года. Однако, предусмотренные общесоюзным законом процедуры выхода союзной республики не были соблюдены ни в России, ни в Украине, ни в Крымской автономии (включая и Севастополь). Эти обстоятельства неизбежно породили юридическую коллизию. Которую теперь Кремль однобоко интерпретирует в пользу своих притязаний на «сакральный» полуостров.
Однако «доказательная база» строится не на рациональной логике и аргументации, а на превратно понятых эфемерных «национальных интересах», казуистике и эквилибристике, двойных стандартах, произвольных трактовках. Легитимность процедуры присоединения Крыма к России в марте 2014 года вызывает немало вопросов. Зато совершенно очевидна политическая подоплёка: месть за восстание Майдана и свержение социально близкой (скорее даже родственной) олигархической группировки. Как бы то ни было, прежде этих событий о смене принадлежности Крыма не было речи. Равно как и о сакральности полуострова. «Россия не рассматривает вариант присоединения Крыма… Мы ни в коем случае не будем провоцировать никого на такие решения и ни в коем случае не будем подогревать такие настроения», – публично заявлял президент РФ Владимир Путин ещё даже 4 марта 2014 года.
Ситуация кардинально изменилась за две недели. 11 марта Верховный Совет Автономной Республики Крым и городской совет Севастополя приняли декларацию независимости, 16 марта был проведён референдум, большинство участников которого высказались за присоединение к РФ. 18 марта присоединение было утверждено в Георгиевском зале Кремля. Власти РФ ссылаются на эти решения как на правовое основание (особенно акцентируется высокий процент проголосовавших за – более 96%). Украинская сторона выдвигает в качестве контраргумента известные факты военного присутствия и силового давления со стороны РФ, а также нарушение международного права и конкретных межгосударственных соглашений как таковое.
Впервые после Второй мировой войны в Европе создан прецедент аннексии. Впервые в истории ООН аннексию осуществило государство – постоянный член Совета Безопасности. Поэтому мировое сообщество, за исключением семи государств (Куба, Никарагуа, Венесуэла, Сирия, Северная Корея, Судан, Афганистан) не признаёт Крым и Севастополь субъектами РФ.
Вот уже пять лет Россия и Украина делят Крым и Севастополь, а на Донбассе идет «гибридная война». Когда-то все равно предстоит вместе «собирать камни»: искать выход из тупика, залечивать общие раны, восстанавливать добрососедство и взаимное доверие. Устойчивая долговременная нормализация российско-украинских отношений невозможна без доброй воли российской стороны к соблюдению своих международных обязательств.
Ион Брынзару, специально для «В кризис.ру»