Двенадцатый год Сергей Степашин возглавляет Счётную палату Российской Федерации – главный орган бюджетного контроля в стране. Подзабылся его путь к этой должности, начавшийся в 1990 году избранием преподавателя Высшего политического училища МВД в народные депутаты РСФСР от Ленинграда. При каждом очередном шаге по политической и административной лестнице Степашину припоминали тему его кандидатской диссертации – «Партийное руководство противопожарными формированиями Ленинграда в годы Великой Отечественной войны» и ироническую кличку «Пожарник».
Как не стать президентом
Нардеп-политрук быстро сделал демократический выбор в бурной ситуации начала 1990-х и попал в обойму Бориса Ельцина. Его карьера, что несколько необычно для выходца из системы МВД, успешно развивалась в российских органах госбезопасности. Степашин занимал посты заместителя руководителя в Агентстве федеральной безопасности – Министерстве безопасности – Федеральной службе контрразведки (одно и то же ведомство, калейдоскопически менявшее названия). В марте 1994-го стал директором ФСК. В 1995 году ведомство получило современное название — Федеральная служба безопасности.
В том же 1995-м Степашин совершает первый неординарный для нашей бюрократии поступок – после рейда Шамиля Басаева и захвата им больницы в Будённовске он подаёт в отставку. Отставка принимается, но из обоймы Степашин не выпадает. С июля 1997 года начинается новый подъём – министр юстиции, министр внутренних дел, первый заместитель премьера Евгения Примакова. В мае 1999 года президент Ельцин резко отстраняет Примакова и обламывает импичмент растерявшейся Госдумы с её тогдашним коммунистическим большинством. Для Степашина наступает звёздный час – он становится главой правительства. «Я не Пиночет, моя фамилия Степашин», — веско поясняет он депутатам. Начинает замеряться его президентский рейтинг – в первую же неделю премьерства выходят неплохие 6%.
Однако главой правительства он пробыл меньше трёх месяцев. Его преемнические перспективы, если таковые и рассматривались в Кремле, были сломаны Кавказом. Примирительная линия Степашина в отношении чеченских сепаратистов и дагестанских ваххабитов не воспринималась как адекватная ситуации. Запрос был именно на «Пиночета», на жёсткую руку, на демонстрацию государственной силовой мощи. В августе 1999-го Степашин уступил кресло Владимиру Путину. «Уверен, что Сергей Вадимович поддержит своего друга», — в этом публичном высказывании Ельцина звучала даже издёвка.
«Я благодарен президенту, который мальчишкой ввёл меня в большую политику, — отозвался тогда Степашин. – И я буду с ним до конца». Через две недели он вступил в «Яблоко»… «А что, уже конец?» — саркастично вопрошал телеобозреватель Михаил Леонтьев.
От оппозиционного «Яблока» Степашин триумфально избрался в Санкт-Петербурге в Государственную Думу третьего созыва. В Думе он возглавил комиссию по борьбе с коррупцией. Однако уже в конце апреля сложил депутатские в связи с назначением на пост председателя Счётной палаты.
Результат важнее отчёта
На этом посту Степашин (доктор юридических наук с 1995 года, он в 2002 году заканчивает Государственную финансовую академию, чтобы повысить уровень своих знаний в области государственных финансов) выступает с целым рядом прогрессистских инициатив. В частности, он проявляет себя как убеждённый сторонник современных методов бюджетного планирования и управления, отстаивает переход к бюджетированию, ориентированному на результат, добивается внедрения аудита эффективности бюджетных расходов.
Поскольку последние термины отдают «птичьим языком», необходимы некоторые пояснения. Традиционно государственные бюджеты строились по принципу сметы –подробного расписывания расходов по целевым статьям. Соответственно главным критерием правильности исполнения бюджета считалось целевое расходование средств. Без учёта того, насколько запланированные расходы необходимы и к каким результатам приводят.
С 1960-х годов в мире, в том числе в СССР, начали развиваться программно-целевые подходы к бюджетному планированию: выделение приоритетов, целевых показателей, оценка эффективности расходов (как по степени достижения поставленных целей, так и по соотношению результатов и затрат). Аудит эффективности бюджетных расходов предполагает, что при анализе исполнения бюджета не просто проверяется, целевым ли образом использованы средства, но и обоснованность расходов как таковых – требовались ли вообще такие бюджетные назначения?
С 2004 года в России началась реформа бюджетного процесса. Но, как чаще всего у нас и случается, она выродилась в бюрократическую формалистику. Жаль, конечно! Мы не настолько богатая страна, чтобы не заботиться об эффективном использовании бюджетных (то есть наших общих) средств. Отдадим должное: по крайней мере в попытках такого рода Сергей Степашин активно участвовал.
Систему не меняет даже ВЧК
И вот сейчас, при рассмотрении в Госдуме проекта федерального бюджета на 2012-2014 годы, председатель Счётной палаты выступил с новой инициативой: разработать план действий на случай форс-мажорной ситуации, в частности, падения цен на нефть. Предложение, впрочем, прозвучало в несколько загадочной форме: «Такие сценарии есть, они есть в головах, они есть в Минэкономразвития, они есть в Минфине, но их нет нигде более». Имеется ли в виду, что таких планов нет на бумаге? Или что ими должен заниматься кто-то ещё, кроме указанных министерств, которым это положено по функционалу? Не слишком ясно. Первое предположение явно не соответствует действительности. Второе может восприниматься как намёк на повышение роли Счётной палаты. В бюрократической логике вполне понятно – любое ведомство в лице своих руководителей стремится к повышению статуса и значимости.
Был затронут и крайне острый вопрос о чрезмерной зависимости от цен на нефть на мировых рынках. Здесь ведь как ни кинь, всюду клин. Падают цены – плохо, снижаются бюджетные доходы. Растут – тоже нехорошо, зависимость возрастает. Радикальным путём может быть только серьёзное переструктурирование экономики, преодоление сырьевой ориентации. Но Степашин говорил о гораздо более скромных, по сути паллиативных мерах – диверсификации рынков и организационных мероприятиях типа биржевой торговли нефтью. Кто ж будет спорить с необходимостью всего этого? Только вот стратегические проблемы такими мерами не решаются.
Не менее загадочно и размыто высказался Степашин относительно создания агентства по контролю за госзакупками, этой чёрной дырой бюджета. По оценкам президента Дмитрия Медведева, коррупционные потери в этой сфере составляют около одного триллиона рублей. Главный контролёр откликнулся именно на поручение президента подготовить предложения по созданию такого рода структуры. Не будем придираться к мелочам — типа того, что подобное ведомство, если оно создаётся в системе федеральных органов исполнительной власти, может быть лишь службой, но не агентством. Важнее другое – налицо типичная бюрократическая логика: в ответ на проблемы плодить ведомства вместо поиска реальных решений.
Контролем за государственными закупками должна заниматься (и занимается, хотя без заметных результатов) та же Счётная палата. Должна заниматься Федеральная антимонопольная служба, должен заниматься Росфиннадзор, названный Степашиным как основа для нового ведомства. МВД и прокуратура также должны заниматься. И вряд ли положение улучшится от того, что функции сосредоточатся в каком-то одном органе. Даже если он получит звучное название, наводящее ужас на коррупционеров и растратчиков. Помнится, в 1996 году для взимания задолженностей перед бюджетом создавалась аж ВЧК (Временная чрезвычайная комиссия) во главе аж с Анатолием Чубайсом…
Куда больший эффект был бы от адекватной реакции на возмущенные вопли общественности, на те же изыскания Алексея Навального (последний фиксирует далеко не самые крупные безобразия в сфере госзакупок, но хоть что-то), на жалобы фирм, необоснованно дискриминируемых в процессе торгов. Требуется «всего-навсего» повысить роль общества и использовать власть по назначению. Расследовать каждый выявленный случай и наказывать виновных по закону. Казалось бы, элементарно, как в советском анекдоте про сантехника: «Надо систему менять».
Но странно было бы ждать таких идей и тем более действий от человека, слишком давно и слишком прочно вросшего в эту систему. Даже если когда-то он и был способен на неординарные шаги.