Свершилось. Уже через месяц, с 1 июня, нам возвращается право избирать руководителей регионов, в которых мы живем. Первые губернаторские выборы могут состояться осенью. Эксперимент с фактической назначаемостью губернаторов, продолжавшийся неполных восемь лет, признан неудачным. Можно обсуждать детали подписанного президентом (и им же инициированного) закона. Спорить, насколько демократичны механизмы выдвижения. Критиковать «муниципальные фильтры». Любопытна такая юридическая новелла, как возможность отзыва избранного главы. Но гораздо существеннее другой вопрос: что вообще может избранный губернатор в плане социально-экономического развития подведомственного региона?
Напомним, что деятельность исполнительной власти субъектов Федерации оценивается по длинному списку показателей, установленных указом президента и постановлением правительства. В общей сложности их далеко за сотню. Список покрывает широкий спектр, от объемов и темпов роста регионального валового продукта до различных социальных аспектов. С другой стороны, есть статьи 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, определяющие предметы исключительного ведения РФ (то есть центральной власти). Это 18 пунктов. Совместное ведение Федерации и ее субъектов предусмотрено в 14 позициях. По вопросам, не относимым к двум предыдущим категориям, предполагается «полнота государственной власти» регионов. Таких направлений остается не так уж и много. Даже если учесть тенденцию передачи части федеральных полномочий (вместе с необходимыми бюджетными средствами) на уровень субъектов.
Среди предметов совместного ведения есть, конечно, распоряжение землей и недрами, общие принципы налогообложения. Субъекты РФ вправе осуществлять внешнеэкономические связи. Однако если с уровня Конституции спуститься к разграничивающим полномочия федеральным законам, мы опять же увидим, что за регионами оставлен не столь уж широкий объем. Право на некоторую долю ресурсной ренты (если региону повезло с нефтью, газом или рудами). Частичные возможности манипулирования местными налоговыми ставками. Определенные рычаги воздействия на хозяйствующие субъекты через местное административное законодательство и контрольно-надзорных функции (это, впрочем, региональные власти умеют креативно использовать). Сейчас ведь не девяностые, когда «глотали столько суверенитета, сколько могли». Административная вертикализация – наиболее несомненный политический результат нулевых.
Если вдуматься, то получается, что у региональных администраций властей больше возможностей для негативного воздействия на бизнес, нежели для стимулирующего. Негативные стимулы, конечно, тоже стимулы, но куда менее эффективные. Известный экономист Евгений Ясин как-то невесело пошутил по этому поводу: размер бизнеса в России адекватнее всего определяется тем, какого уровня власть может его прихлопнуть. Если муниципалы – это малый бизнес. Если регионалы – средний. Когда же вступают федералы, речь идет о бизнесе крупном. Добавим, что с олигархами в РФ разбираются главы государства и правительства.
Учтем и особенности российской бюджетной системы. Большинство субъектов Федерации – регионы-реципиенты, получающие дотации. Однако и с этим все не так просто. С формальной точки зрения реципиентами могут считаться те субъекты, что получают на «выравнивание бюджета» из фонда финансовой поддержки регионов. В прошлом году таких было 59 из 83. Но среди них и такие вполне по российским представлениям благополучные, как Ярославская, Белгородская, Калининградская, Нижегородская области или Красноярский край. Существуют еще дотации на «сбалансированность бюджета». Кроме того, средства из федерального бюджета могут поступать в рамках федеральных целевых программ. Для оценки статуса региона как донора или реципиента требуется детальный анализ (последний раз проводившийся в конце 1990-х). Не так-то просто определить, больше ли регион отдает или получает. По оценке географа Натальи Зубаревич, крупнейшего специалиста по экономике российских регионов, реальных, а не формальных доноров можно насчитать 33–35.
Получается, что даже всенародно избранный губернатор остается в сильнейшей зависимости от федеральных властей. И не станет с ними ссориться, даже если требования Москвы будут расходиться с ожиданиями его избирателей. Ведь если фонд финансовой поддержки регионов рассчитывается по более-менее формализованным процедурам и относительно устойчив к политической конъюнктуре, этого не скажешь про средства на «сбалансированность бюджета». И уж тем более про определение значимых для региона объектов, расходы на строительство которых могут быть включены в федеральную программу, а могут и не быть. Есть и такой метод влияния на финансовое положение региона, как регистрация крупнейших налогоплательщиков. Или же изменения в разграничении собственности. Перевод земельного участка, используемого госкорпорацией, из региональной в федеральную собственность способен нокаутировать местный бюджет.
Для реального федерализма мало избрания местных начальников. Нужно серьезное реформирование бюджетной системы. Но гигантский объем межбюджетных трансфертов и запутанный характер межбюджетных отношений коренятся в объективных социально-экономических разрывах между регионами. Так встает трудная проблема сбалансированного территориального развития, эти разрывы хотя бы сокращающего.