Уважаемый читатель, давайте определимся с приоритетами. Спросите себя, какие 10 сообщений о внутренней жизни страны вы отнесёте к наиболее важным? Наверное, вспомните многое, от стадионной драки до последнего дуэта в тандеме. Пропустите только самое главное: как распределяются деньги государственного и городского бюджетов. А ведь драки болельщиков вряд ли касаются напрямую каждого из нас, жителей Северной столицы. В отличие от наполнения и расходования бюджета Санкт-Петербурга.
Почему же так происходит? Имеет место… нет, не прямое сокрытие, но искусственное понижение рейтинга действительно важной информации. Превращение её в некий неудобочитаемый и сложно воспринимаемый текст. Делается это — предположительно – вполне сознательно.
Попробуем поговорить о городском бюджете — словами доступными, ясными и понимаемыми без специального образования. Эта публикация открывает цикл статей о бюджете Санкт-Петербурга. На основе материалов, оказавшихся в распоряжении «В кризис.ру», мы постараемся осветить принципы формирования городского бюджета, смысл происходящего с текущим бюджетом в 2011 году, плановые показатели бюджета на 2012 – 2013 годы и направления конкретизации этих плановых показателей на предстоящий 2012-й.
О гласности и прозрачности
Любой бюджет можно рассматривать с точки зрения внутренней (содержательные параметры) и внешней (процедуры подготовки, утверждения и отчётности). Сегодня начнём с внешних критериев.
Первый – неожиданно сложный вопрос: кто в Санкт-Петербурге составляет бюджет города? Согласно действующему законодательству, бюджетный процесс развивается следующим образом. До мая – июня текущего года главные распорядители бюджетных средств (каковыми в Санкт-Петербурге являются комитеты и районные управления администрации) должны представить свои предложения по расходам и доходам в Комитет финансов и Комитет по экономике, промышленной политике, торговле и инвестициям Санкт-Петербурга (далее – Комитет по экономике). Комитет по экономике сравнивает поданные заявки с прогнозами социально-экономического развития города на соответствующий период и вносит свои предложения в Комитет финансов. Комитет финансов готовит текст проекта бюджета и вносит его на заседание Правительства Санкт-Петербурга. Правительство Санкт-Петербурга до начала июля утверждает проект и вносит в Законодательное собрание. Законодательное собрание планирует работу по обсуждению и принятию бюджета на следующий год и планируемый период. Вся эта работа в обязательном порядке предусматривает обсуждение во всех комиссиях, проведение общественных слушаний, работу согласительной (с исполнительной властью) комиссии, окончательное утверждение проекта бюджета на заседании Комитета финансов и Комитета по законодательству и внесение его в Законодательное собрание для рассмотрения и утверждения. Далее внесение соответствующих поправок и принятие в трёх чтениях.
Что же происходит на самом деле?
Во-первых, комитеты и районные управления, подавая заявки на бюджетное финансирование, исходят из принципа: проси по максимуму, всё равно дадут половину. И подают заявки, опираясь на обязательное финансирование так называемых защищенных статей (обязательные выплаты, финансирование зарплат, льгот и т.д.), на показатели финансирования текущего года (чтобы не меньше) и на максимальные варианты финансирования иных статей.
Комитет финансов, получая заявки, осуществляет финансирование защищённых статей. При составлении же расходов опирается на прогнозирование доходов и Прогноз социально-экономического развития. Вернее — должен опираться. Реально же с прогнозированием доходов у администрации хронически что-то не срастается. Который год их не могут просчитать с точностью хотя бы до одного миллиарда долларов. К примеру, в 2011 году промахнулись почти на 36 миллиардов рублей.
С Прогнозом социально-экономического развития не срастается тоже. Настолько, что бюджет на 2011 год был принят во всех трёх чтениях при отсутствии одобренного и утвержденного правительством прогноза. Это первый камень в огород «высокопрофессиональных» чиновников двух основных Комитетов администрации. Комитет финансов не может спрогнозировать доходы-расходы. Комитет экономики не может своевременно выдать общий социально-экономический прогноз. В обоих случаях налицо неисполнение первоочередных функций, ради которых, собственно, создавались обе структуры.
Поэтому, при отсутствии достоверного прогноза по доходам и отсутствии хоть какого-то прогноза социально-экономического развития, а также при завышенных раза в два относительно прошлого года заявках с мест, чиновники Комитета финансов получают широкое поле деятельности для ничем (кроме защищённых статей бюджета) не ограничиваемого творчества. Причём – конкретные имена составителей основополагающего городского документа известны лишь крайне узкому кругу. Подписывает проект председатель Комитета финансов. Но не в человеческих силах его в одиночку создать и хотя бы просто запомнить.
Итак, сводится проект бюджета не на основании неких базовых ориентиров, а путём высокопроизвольного творчества никому (за очень небольшим исключением) неизвестной группы лиц.
Обсуждения в комиссиях и комитетах Законодательного собрания в принципе имеют смысл лишь при соблюдении двух условий: наличия среди депутатов специалистов-профессионалов бюджетно-финансовой сферы и формулирования компетентных позиций. Что касается профессионалов, то увы… Лишь девять человек из пятидесяти обладают хоть каким-то опытом финансового планирования на уровне субъекта федерации. И лишь пятеро имеют соответствующее финансово-экономическое образование, полученное до избрания. Конечно, хорошо избирать известных фигуристов и лыжников, просто известных и просто хороших людей. Но, к сожалению, быстро выясняется, что депутат, хорошо катающийся на коньках, не в полной мере владеет навыками бюджетного процесса.
Далее. Наличие разных точек зрения предполагает работу партий, фракций, команд, групп со своим видением развития Санкт-Петербурга. И хотя бы минимально просчитывающих финансовое сопровождение собственных проектов. Так, Бюджет Санкт-Петербурга в первом чтении (после которого уже невозможно изменение базовых показателей) был принят 41 голосом «за». Лишь шесть человек проголосовали «против», сумев при этом аргументировать свою позицию. «За» были «Единая Россия» (которая всегда «за» любое предложение администрации), «Справедливая Россия» (её оппозиционность знает чёткие границы и не распространяется на основные вопросы), ЛДПР (которая просто не имеет ни одного специалиста, способного одолеть сколько-нибудь объёмный финансовый документ). Против выступили коммунисты, заявившие своё «нет» в специфической памфлетной форме – смысл возражений заключался не в анализе текста бюджета, а в некоем политическом протесте: дескать, ежели власть антинародная («народной» же властью коммунисты представляют исключительно самих себя, Россия имеет опыт на этот счёт), то антинароден и бюджет, этой властью представляемый. Логично, а главное, удобно – можно не утруждаться чтением документа.
Можно утверждать, что никто в городе Санкт-Петербурге из тех, в чьи должностные либо депутатские обязанности входит данная функция, в процессе обсуждения бюджета на 2011 год не удосужился сесть, прочитать и просчитать его! Ни одна общественная и политическая сила не высказала системного суждения (за малозначимым исключением практически маргинализованной партии «Яблоко»). Вывод приходится делать однозначный и малоутешительный: вся подготовительная работа над бюджетом в Законодательном собрании Санкт-Петербурга по существу является фикцией. Если она сводится к узкому лоббированию интересов отдельных групп и получателей бюджетных средств – то это ещё в лучшем случае (некоторый общественно востребуемый эффект в экономический практике от этого происходит «автоматом»).
Следующий фактор процесса — общественные слушания по бюджету. В ноябре 2010 года Бюджетно-финансовый комитет Законодательного собрания впервые провел их в форме Интернет-опроса. Что само по себе является нонсенсом, ибо Интернет-опрос по определению противоречит порядку общественных слушаний. Не ведётся протокол, не собираются официально заявки и предложения, не заслушиваются выступления, не приглашаются СМИ. Нигде и никем не отработаны механизмы регистрации сообщений, поступающих на сайт. Да и доступ в Интернет всех желающих принять участие в обсуждении, мягко говоря, не обеспечен. Итак, итог: общественных слушаний по бюджету 2011 года в Санкт-Петербурге не было.
Подводим резюме по процедуре принятия бюджета Санкт-Петербурга. Он составляется неизвестной горожанам группой чиновников без профессионального и политически обоснованного рассмотрения в представительном органе, без процедуры широкого общественного обсуждения, без опоры на чётко обоснованный прогноз. Иначе говоря, является непрофессиональным, закрытым и непрозрачным по процедуре своего принятия.
Вышеизложенное уже позволяет предположить содержание документа. Но об этом — следующие статьи.