Владимир Ульянов, более известный под кличкой Ленин, любил сравнивать российское самодержавное государство с телегой (транспортным средством, понятное дело, а не мессенджером). Ему принадлежит не очень справедливая оценка тогдашнего местного самоуправления: «Земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления». Лет на сто двадцать он с этой фразой запоздал. Зато в отношении современной РФ ленинское определение куда как адекватно.
Дореволюционные земства обладали весьма урезанными полномочиями, ограниченной финансовой базой, находились под постоянным давлением коронной бюрократии, а нередко и под полицейским надзором. Тем не менее значительная часть прогресса российского общества последней трети XIX – начала ХХ веков (особенно прогресса в российской глубинке) были заслугой именно земств. И выборных гласных, и наёмных служащих, «третьего элемента». Построенные земствами школы, больницы, фельдшерские пункты служили потом стране едва ли не до конца прошлого века, то есть весь советский период. Фигуры земских учителей, врачей, агрономов долго оставались в благодарной памяти потомков.
Понятно, что всемогущая бюрократия не станет мириться с выборным всесословным представительством. Даже лишённым политического значения. Весенне-летние поправки в документ, по инерции именуемый «Конституцией Российской Федерации», включили местное самоуправление в систему «единой публичной власти». Попросту говоря, в номенклатурно-олигархическую вертикаль. Тем самым, впрочем, констатировав давнее положение дел.
Неслучайно среди глав местных администраций и муниципальных депутатов очень мало ярких фигур. А когда кто-то выделяется из общего блёклого ряда, чаще всего это кончается не самым лучшим образом.
Мы пока не знаем, насколько обоснованы объяснения ухода всероссийски известной Сарданы Авксентьевой – мэра Якутского городского округа. Являлись ли ведущими политические мотивы. Какую роль сыграло давление «Единой России» и главы Саха-Якутии Айсена Николаева (куда менее известного за пределами республики, чем его земляки Авксентьева и шаман Саша Габышев). Не начисто даже исключено, что на отставку якутского мэра действительно повлияло состояние здоровье. И в любом случае это, к счастью, не такой драматичный оборот, как с ярославским мэром Евгением Урлашовым. Галину Ширшину в Петрозаводске тоже убирали жёстче, хотя и без уголовного преследования.
Эти три случая объединены несколькими общими чертами. Все три мэра убедительно выиграли выборы у представителей партии власти. Все трое начали осуществлять меры против муниципальной бюрократии, урезая чрезмерные и неоправданные расходы на содержание управленческого аппарата. Возможно, в этом был элемент популизма, но скорее в положительном смысле слова. Наконец, они старались в меру возможностей действовать в интересах жителей своих муниципальных образований. Все трое были достаточно популярны среди населения.
Кстати говоря, все эти черты объединяют их с опальным хабаровским губернатором Сергеем Фургалом. Его случай мы тоже включим в рассмотрение, хотя губернатор – это уже уровень государственной власти, а не местного самоуправления.
При этом Сардана Авксентьева выглядит не столь уж антисистемной фигурой. Вполне аппаратная служебная биография. Должности в органах государственной власти и местного самоуправления перемежаются с руководящими постами в государственных либо тесно связанных с государством коммерческих компаниях. Без особого, насколько можно судить, восторга, но присоединилась Сардана Владимировна к «Сторонникам партии “Единая Россия”». Характерно, что назначенный после её отставки врио мэра единоросс Евгений Григорьев был первым заместителем Авксентьевой и о нём говорят как о члене её команды.
Но на этом фоне особенно ярко прозвучали призывы мэра Якутска голосовать против поправок к Конституции. Особенно аргументация: поправки по сути дела ликвидируют местное самоуправление в России. Не менее неожиданными были слова солидарности с «якутским шаманом» Габышевым.
Все четыре случая (три мэрских и один губернаторский) позволяют поставить несколько вопросов общеполитического значения.
С очевидным издевательским оттенком власти нередко призывают оппозицию «активнее работать на местном уровне». Завоёвывайте, мол, авторитет среди населения. А главное, делайте конкретное дело – разгребайте мусор, оставленный чиновниками. Но в принципе это действительно даёт некоторые теоретические шансы. Например, выдвинуть своего кандидата в губернаторы – напомним о «муниципальном фильтре». Есть оппозиционные политики, которые эти призывы подхватывают и тоже призывают сосредоточиться на работе муниципального уровня. Примерно с теми же аргументами. Некоторый энтузиазм в этом отношении усилился благодаря относительным успехам демократической оппозиции на муниципальных выборах в Москве в 2017-го и в Санкт-Петербурге двумя годами позже.
Нельзя сказать, чтобы такие аргументы были совсем безосновательны. Даже в наших условиях безвластного самоуправления участие в выборах даёт навыки избирательных кампаний, повышает узнаваемость и популярность, поднимает уровень политической вовлечённость и грамотность хотя бы части населения. Работа в муниципальных советах знакомит с реальными проблемами (хотя их далеко не всегда удаётся решить), добавляет управленческого опыта. Всё так. Но необходимо сказать и об оборотной стороне муниципальной политики.
Возможности местного самоуправления ограничены не только и даже не столько законодательством (оно регулируется как федеральными, так и региональными нормативными правовыми актами). Хотя уже здесь установлены ограничения узким кругом «вопросов местного значения». И создана привязка к государственной власти – при реализации «делегированных» государственных полномочий (например, в образовании или первичной медпомощи).
Практика правоприменения последовательно ограничивает влияние избирателей, прежде всего на исполнительные органы муниципальных образований. Последовательно сокращается количество муниципальных образований с прямыми выборами мэров. Всё шире навязывается институт сити-менеджеров, назначаемых если не де-юре, то де-факто. Слаба ресурсная база, что делает муниципальные органы в высшей степени зависимыми от благорасположения региональных властей. Которые при первых признаках непокорности прикрутят крантик и удушить непокорных костлявой рукой финансового голода.
Влияние избирателя в России ограничивается с трёх сторон.
Неугодных властям кандидатов можно элементарно не допустить к выборам, а протесты встретить дубьём. Что мы наблюдали на выборах в Мосгордуму 2019 года. Новые законы, принятые в конце минувшего года, урезают само право выдвижения. По сути, избиратели объявлены малыми и неразумными детьми, неспособными сделать выбор без опеки властей предержащих. (В 2004 году прямые выборы глав регионов отменялись под предлогом теракта в Беслане – а то ещё Басаева губернатором выберете…) В мировой практике мы знаем немало примеров, когда голос избирателей освобождал политзаключённых. У нас фильтруют даже кандидатов, которые ещё на воле.
Следующее ограничение – фальсификации. Возможности которых многократно возросли с многодневным голосованием, перспективами голосования по интернету (в ЦИК заявляют, что в сентябре 2021-го «дистанционка» распространится на шесть-семь регионов) и прочими «пеньками».
Наконец, самый популярный политик может быть лишён депутатского мандата или выборной должности без какого-либо учёта мнения избирателей. «В связи с утратой доверия», например. Или вообще без объяснения мотивов, как в случае иркутского губернатора-коммуниста Сергея Левченко (но там, судя по некоторым данным, и товарищи по партии руку приложили). Всегда можно найти повод возбудить против неугодного уголовное дело. «Что вы на воле, не ваша заслуга, а наша недоработка» – этот принцип заведения, откуда родом президент РФ, пока что никем не отменён. И ещё хорошо, если дело будет откровенно политическим, как у Юлии Галяминой, а не уголовно-коррупционным, как выкатили на Евгения Урлашова.
Серьёзная проблема для оппозиционного политика на посту в исполнительной власти – отсутствие сильной поддержки в представительном органе. Трудно бывает избрать одновременно и демократического мэра, и большинство демократических депутатов. Именно с этим столкнулась Галина Ширшина. Опыта же нормального «конкубината» (так называют во Франции ситуация, когда президент и парламентское большинство принадлежат к разным партиям) в России нет. При нынешней ситуации и не может быть. Наконец, недостаточная активная поддержка избирателей, которые были бы готовы отстоять свой выбор. Опыт Хабаровска пока что уникален.
Якутия обладает славными традициями освободительной борьбы. Антитоталитарные, антидиктаторские восстания прокатывались здесь все 1920-е годы. Даже в 1937 году начальник местного НКВД Андрей Коростин оградил республику от Большого террора. Вот, кстати, модель поведения для представителя оппозиции в нынешней системе власти – вряд ли кто-то сможет больше…
Можно привести и зарубежные примеры. Скажем, в Польше 1980–1981-го встречались администраторы, сочувствовавшие «Солидарности» и готовые к сотрудничеству. Даже среди партийных секретарей! Например, гданьский Тадеуш Фишбах. Или наклонский Адам Кнёла, добровольно отдавший здание горкома под детский сад. Конечно, такие случаи оставались единичными. Но и во время военного положения нет-нет и проявлялись сходные настроения. То быдгощский секретарь Богдан Михалак говорит о сохранении социальных и демократических завоеваний Августа-1980. То командир взвода костоломной ЗОМО Богдан Анджеевский заявит на партсобрании: вы подставляете нас под ненависть сограждан, из-за ваших приказов с парнями жёны разводятся.
Всё это имеет значение. Даже просто моральная поддержка. Но и наши, и иностранные примеры однозначно свидетельствуют: концепции «демократического проникновения во власть», «размывания системы», «свержения диктатуры на выборах» в лучшем случае наивны. Система имеет несравнимо больший потенциал, чтобы «размыть» оппозицию. Не так – так этак. «Белые вороны» во власти быстро нейтрализуются. Что до смены подобных режимов через выборы, то показателен опыт той же Польши: только всеобщие забастовки и протесты вынудили власть согласиться хотя бы на «полусвободное» голосование (которого оказалось достаточно). Не избирательный участок, а завод и улица совершили перемены. Перед глазами у нас и не менее драматичный пример Беларуси.
Вывод получается довольно банальным: без «внепарламентских» действий любые избирательные успехи стоят не слишком много. Выборы могут быть инструментом агитации и мобилизации. Но в условиях авторитарного режима с достаточным административно-силовым ресурсом голосования сами по себе вряд ли могут стать «опрокидывающими». Они делаются осмысленными только при жизни и активности за стенами представительных учреждений.
Павел Кудюкин, специально для «В кризис.ру»