Политическая неделя отметилась некоторыми изменениями в составе правительства РФ. Не сказать, чтобы кардинальными или сенсационными. Но кое-что оказалось существенно. Начать с того, что это первые назначения министров по новой процедуре, предусмотренной поправками в Конституцию (статья 83). Раньше президент назначал членов правительства по представлению премьера. Теперь требуется согласие Госдумы. Впрочем, с этим-то никаких неожиданностей не предполагалось и не случилось.
Напомним общую картину.
Один министр – Александр Новак, Минэнерго – пошёл на повышение и стал десятым (!) вице-премьером. Сюжет, связанный с количеством заместителей главы правительства, мы обсудим чуть позже.
Произведены две «рокировочки» в духе незабвенного Бориса Николаевича («Не так сидим!» 1999-го – это наследие лихих девяностых поныне в цене и в полном ходу; если же быть совсем злым и непочтительным, то можно и мораль басни дедушки Крылова произнести). На место «возгнанного наверх» Новака пришёл Владимир Якушев, бывший министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства. В министерство природных ресурсов и экологии из министерства по развитию Дальнего Востока и Арктики переведён Александр Козлов. В обоих случаях перемещения произошли между «смежниками».
В одном случае произошло перемещение с высшей должности государственной гражданской службы на государственную должность – бывший первый заместитель министра строительства Ирек Файзуллин стал министром. Тут интересен момент: такое повышение имеет свои риски – министра можно снять без особого объяснения причин, тогда как госслужащий имеет несколько большие гарантии, по крайней мере формально (хотя до британской несменяемости постоянных секретарей министерств, не говоря уже о французских бюрократах нам, конечно, далеко).
Наконец, три новых министра пришли как бы «со стороны», из бизнес-структур – впрочем, теснейше связанных с государством. Однако если Фонд развития Дальнего Востока и Арктики, откуда в одноименное министерство пришёл Алексей Чекунков, является полностью государственным (через «прокладку» в виде Внешэкономбанка), то с новыми министрами транспорта и энергетики дело обстоит несколько сложнее. В Минэнерго назначен Николай Шульгинов из ПАО «РусГидро», профессиональный энергетик без опыта в в органах государственной власти. Сама компания на 61,2 % принадлежит непосредственно государству в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом, ещё 13,1% акций принадлежат банку ВТБ, опять же с преобладающим государственным участием. Минтранс возглавил Виталий Савельев, бывший генеральный директор ПАО «Аэрофлот – Российские авиалинии». Более 45% акций компании находятся в собственности институциональных и частных инвесторов. У самого Савельева опыт довольно разнообразный как в бизнесе, так и в госорганах. В том числе на посту заместителя министра экономического развития и торговли в 2004–2007 годах.
Стоит подчеркнуть: так напрямую представители крупного бизнеса не входили в состав российского правительства с 1996 года. Когда во «второе правительство Виктора Черномырдина» (август 1996 – март 1997) был включён Владимир Потанин в качестве первого вице-премьера (этих первых было вообще-то четыре). Прежде того – президент ОНЭКСИМбанка, один из инициаторов пресловутых «залоговых аукционов». После того – фигура информационной войны 1997-го, которую Борис Березовский и Владимир Гусинский вели против Анатолия Чубайса за продажу «Связьинвеста» Потанину. Результатом чего год спустя стал сокрушительный дефолт, а ещё через год – приход к власти Владимира Путина. Не дано ли было предугадать?!
С выходцами из крупного бизнеса в правительстве основная проблема – будут ли они действовать в интересах своих компаний или же по принципу «где собака привязана, там и лает». Но в России она сильно сглажена. Что компания, что государство – «разница формальная», как говаривал Сталин по иному, но довольно сходному поводу. Компании огосударствлены, государство же, как известно ещё от Маркса – частная собственность бюрократии.
Интересно, что бизнесмены пополнили группы как самых молодых, так и самых старых членов правительства. Чекунков – один из четырёх министров, родившихся в начале 1980-х. Савельев и Шульгинов будут среди четвёрки «стариков» родом из первой половины 1950-х, вместе с такими ветеранами-тяжеловесами, как Сергей Лавров и Сергей Шойгу. Отметим, что переход из бизнеса на государственный пост означает сокращение легальных доходов на порядок, а то и на два.
Последнее могло бы рождать вопросы. Но не в России, где отвеку высшее благосостояние обеспечивают не большие деньги, а казённая должность. Ярок был пример первого вице-премьера Игоря Шувалова, демонстративно совмещавшего то и другое. Заодно он прославился речью 2015 года в Давосе, где от имени каждого русского выражал готовность к любым лишениям и минимальному потреблению во имя сплочения вокруг нацлидера Путина. Давно ведь замечено: где нечто особо крупное, там непременно и особый путь, и особая духовность, и скрепы…
Ещё два бывших министра отставлены, но пока остаются без новых назначений. Бывшему министру природных ресурсов и экологии Дмитрию Кобылкину прочат пост заместителя генсека «Единой России». Непонятна дальнейшая судьба Евгения Дитриха, ушедшего из Минтранса. Он отказался от предложенного поста губернатора Белгородской области, недавно освобождённого Евгением Савченко, а такие отказы не очень-то вписываются в нравы российской бюрократической верхушки. Отставной министр относительно молод (1973 г.р.) и отказ от бюрократической карьеры может подорвать его будущее. Если, конечно, у него нет запасной позиции в бизнесе или же договорённости о проходном месте в списках одной из парламентских партий. Что также согласуется в администрации президента.
Владимир Якушев из Минстроя передвинут на пост полномочного представителя президента в Уральском федеральном округе. Что ему, как выходцу из соседнего Башкортостана, ближе, чем предшественнику-калининградцу Николаю Цуканову. О дальнейшей служебной судьбе которого тоже что ничего не известно.
Можно строить предположения о связи новых министров с теми или иными бюрократическими группировками или отдельными влиятельными лицами. Так, несомненна связь Владимира Якушева с Сергеем Собяниным. Отношения нового главы Минэнерго с мэром Москвы уходят в тюменский период их деятельности. В этом отношении Якушев отчасти заместил выходца из Ямало-Ненецкого автономного округа (одновременно самостоятельный субъект федерации и часть Тюменской области) Дмитрия Кобылкина. Ирек Файзуллин до своего перевода в Москву в начале текущего года был членом правительства Татарстана и, соответственно, тесно связан с руководством республики. Александр Козлов получил путёвку в политику от влиятельного Олега Кожемяко, которого федеральные власти направляют в проблемные регионы как «пожарно-кризисного управляющего».
Старт нового вице-премьера Александра Новака (сфера его ответственности пока что не определена) связан с Норильском и Красноярским краем при Александре Хлопонине. Сейчас Хлопонин несколько подзабыт и занимает не самую заметную должность советника ректора Финансового университета при правительстве РФ. А когда-то рассматривался как один из кандидатов в «преемники» Владимира Путина на период «интеррегнума» 2008–2012 годов.
После несколько затянувшейся экспозиции с характеристикой новых и ново-старых назначенцев есть смысл порассуждать о некоторых системных особенностях и проблемах российской политики и российской бюрократии.
Не по Конституции, но по факту мы имеем в России два правительства. Одно, предусмотренное Конституцией и соответствующим Конституционным законом – технический орган. Исполняющий политику, формируемую в другом месте. Второе, подлинное «Правительство», формирующее политику, состоит из группы советников и помощников президента РФ, руководителей его администрации, силовой верхушки и особо приближённых магнатов. В социально-классовом смысле оба правительства идентичны: бюрократия по генезису и составу, номенклатурная олигархия по сути.
Это вообще-то давняя российская традиция двоецентрия власти. С одной стороны – официальная система петровских коллегий, а с начала XIX века министерств, с другой – придворная камарилья, фавориты, собственная его императорского величества канцелярия. В следующем историческом цикле: Совнарком/Совмин как высокопоставленный распорядительный орган – принимающий руководящие указания из ЦК КПСС с его политбюро, секретариатом и аппаратом. На самом верху – принятие решений без ответственности. Ступенью ниже – исполнение этих решений… часто тоже без ответственности.
И в Российской империи, и в Советском Союзе отсутствовало разделение между бюрократией и «политическим классом». Последний, в сущности, отсутствовал. Управленческие карьеры полностью строились в бюрократической логике. Наметившаяся было в 1990-х года тенденция к постепенному формированию слоя политиков, не являющихся бюрократами, постепенно заглохла в том же десятилетии. В первые постсоветские годы были возможны появления на высоких постах неноменклатурных фигур. Как бы «со стороны»: из науки, из зарождавшихся политических партий, из той части депутатского корпуса, что прорвалась во власть собственными усилиями и низовой инициативой. Соответственно в девяностые, особенно в их первой половине, правительственные структуры ещё не окостенели. Возможны были смелые инициативы и влияние на принятие решений.
Автор может привести в качестве примера свои действия на посту заместителя министра труда и занятости при формировании новорожденной Российской трёхсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Президентский указ от 15 ноября 1991 года не уточнял, как будут формироваться стороны профсоюзов и работодателей. «Старые» служащие Минтруда склонны были отдать профсоюзное представительство ФНПР, происходящий из ВЦСПС. Сторону же работодателей – тоже единой структуре (в отличие от ФНПР, ныне вовсе забытой). Пришлось инициировать переговоры и с разными профсоюзами, в том числе свободными, и с различными предпринимательскими объединениями. В результате состав РТК получился достаточно плюралистичным.
Тогда такое временами могло удаваться. «Лихие» же были годы. Не стабильная вертикаль.
В популярных изложениях концепции «рациональной бюрократии» Макса Вебера чаще всего забывают один важный момент. Такая бюрократия эффективна, когда получает указания для своей деятельности и контролируется «извне». Теми самыми политиками, которые выдвигаются не по бюрократическим каналам и правилам, а через выборы, партии, гражданские структуры. Российская же бюрократия, несмотря многочисленные «реформы госуправления», рациональной в веберовском смысле так и не стала. Она остаётся архаичной и «патримониальной» (опять же в терминологии Вебера). Построенной на принципах клиентелы и личной преданности главному вождю и его вассалам более низких рангов.
Формально в российском законодательстве зафиксировано различие между государственными служащими (карьерными бюрократами) и лицами, занимающими государственные должности (выборными либо политическими назначенцами). На деле грань стёрта. Даже формально выборные позиции депутатов, губернаторов, мэров (там, где ещё осталась выборность) намертво спаяны с бюрократической вертикалью. Состоящей из чиновников, не привыкших хоть как-то зависеть от населения. (Кстати, термины «население» или «эти из города» использовались в партаппарате КПСС с уничижительным смыслом.)
Отсутствие автономного политического класса деградирующе воздействует на бюрократию. Даже в управленческих моделях, приближающихся к веберовскому «идеальному типу» существует феномен «максимизирующего бюрократа». Модель была введена американским экономистом Уильямом Нисканеном в 1968 году и развита в работах Гордона Таллока и Джеймса Бьюкенена (нобелиата по экономике 1986 года). Популярным изложением модели является известная книга «Законы Паркинсона».
Любой бюрократ – чем выше, тем это сильнее – стремится увеличить зону своего влияния и объём распределяемых им ресурсов. Это, скажем так, естественно. В конце концов, ответственный бюрократ, как и ответственный капиталист, и должен считать, что его сфера важна для общества и заслуживает вложения всё бóльших ресурсов. Но если этому не положить предел, возникают монополизм и застой, начинается загнивание. Отработаны два ограничителя – соперничество бюрократов между собой (за раздел всегда ограниченного объёма средств) и внешний контроль.
Но у внешнего контроля есть лимит – асимметрия информации между бюрократом и политиком. Бюрократ, всю жизнь просидевший на проблеме, например, дорожного строительства, знает больше, чем председатель парламентского комитета. Или даже министр, назначенный по итогам выборов и сложных коалиционных переговоров. Именно здесь делают акцент сторонники концепции «общественного выбора» – Public choice. Критикующие наивные представления о государстве как выразителе общественного интереса. Эта критика идёт в основном с неоконсервативных (в американском понимании) позиций. И мы видим много эмпирических подтверждений её справедливости. Однако отсутствие контроля со стороны политиков, а через них – избирателей и налогоплательщиков, только усугубляет проблему.
«Максимизация бюрократов» несколько юмористически отражается и в ситуации с количеством вице-премьеров. Рассказ о котором анонсирован в начале статьи. Если мы посмотрим историю изменений состава российского правительства в постсоветский период, то увидим почти картину сердцебиения: чередующиеся сокращения и расширения количества заместителей главы правительства. Иногда оно доходило почти до двух десятков. Самая радикальная попытка ужать была предпринята в марте 2004 года, когда вообще была серьёзно перестроена система федеральных органов исполнительной власти (введение трёх функционально разграниченных типов ведомств – министерств, служб и агентств). Тогда же попытались ограничить количество заместителей министров двумя, что далеко не везде было оправдано, а заместителя премьер-министра оставить в одиночестве. Но уже с сентября 2004-го пришлось махнуть рукой: коллегия вице-премьеров вновь стала прибавляться.
По иронии истории, один из немногих политиков в бюрократическом истеблишменте занимал как раз пост в государственной гражданской службе, а не государственную должность. Речь идёт об Игоре Артемьеве, члене Политкомитета партии «Яблоко», возглавлявшем до 11 ноября Федеральную антимонопольную службу. По сути, он и создал ФАС в её современном виде. Сыграв выдающуюся роль и в создании нормативно-правовой базы антимонопольной политики.
Деятельность ФАС подвергалась критике с разных сторон. И не сказать, чтобы совсем необоснованной. Иногда ФАС влезала в слишком мелкие вопросы. Порой принимала очевидно неадекватные решения. Далеко не всегда эффективно боролась с монополистическими тенденциями. Тем не менее два десятилетия артемьевского руководства останутся ярким периодом. Посмотрим, будет ли так же с преемником Артемьева – Максимом Шаскольским. Также петербуржцем, но не политиком.
При всех деталях, общий смысл более чем очевиден. Номенклатурные перемещения никак не связаны с общественными интересами и не контролируются обществом. Более чем сомнителен даже сугубо управленческий эффект. Но определённую направленность они имеют.
Экономический кризис, усугублённый пандемией, побуждает олигархию к поиску компенсаций и гарантий преумножения доходов. Варианты пробуются разные. От откровенно гулаговских (использование труда отбывающих наказание уже проходит первые обкатки) до сравнительно цивильных. Что и отражается симптомами кадровой лихорадки. Это можно заметить даже в сердцевине подлинной власти: до сих пор ведь не назначен преемник генерала Смирнова на посту первого заместителя директора ФСБ. Подковёрная закрытость такой информации зашкаливает. Но можно предположить довольно упорное перетягивание вакансии. Между, скажем, представителями «политико-экстремистского» направления, считающими главной задачей подавление оппозиции, и «секьюрити-экономистами», делающими упор на дисциплинирование чиновных рядов. Это не говоря о межклановых и земляческих противостояниях.
Пока ещё эти симптомы сравнительно умеренны. Но они тут же активируют перманентную борьбу бюрократических группировок.
В 1987 году, в начале перестроечной гласности, появилось сатирическое стихотворение «Догорает душа бюрократа». Предугадавшее скорый уже исход советской системы. «Очень тяжко зависеть от дыма, от того, чего в сущности нет. Взгляд его либо сквозь, либо мимо, от него неизбежен запрет… Ничего не осталось от света. Оседает, серее свинца. Тут припомнится скорбное – Фета – здесь сгорел человек до конца».
Павел Кудюкин, специально для «В кризис.ру»