В избирательном цикле 2011-2012 годов сделан ещё один ход. На этот раз – «зелёными». Экологическая проблематика, особенно в абстрактной постановке, очень привлекательна для избирателя. Кому же не хочется дышать чистым воздухом, пить ключевую воду, услаждать взор прекрасными ландшафтами вместо заводских труб и складских ангаров? А если ещё и публичная выволочка высокопоставленному чиновнику!..
На встрече с представителями экологических организаций президент учинил вчера разнос министру природных ресурсов Юрию Трутневу. Можно порадоваться за Дмитрия Анатольевича и поздравить его политтехнологов. Однако под несомненно популистской оболочкой события скрыты вполне реальные проблемы.
Первой из них следует назвать как раз не экологию, а состояние государственного управления в стране. Президентские претензии Трутневу и ответы министра очень показательны. Напомним канву разговора.
Год назад состоялось заседание Государственного совета (консультативная структура при президенте, в состав которой входят главы регионов) по вопросам экологии. Как водится, по итогам был выдан пакет президентских поручений, в том числе на выработку законопроектов. Ни один из предусмотренных нормативных актов пока ещё не принят. Хотя, по словам Трутнева, его министерство подготовило шесть законопроектов, «которые полностью меняют принципы охраны окружающей среды в нашей стране». Три проекта переданы правительством в Государственную Думу, три других увязли в межведомственных согласованиях. Президент наверняка прекрасно понимает, что ничего экстраординарного в такой ситуации нет, она абсолютно типична.
Во-первых, в российском госаппарате вообще исключительно низкая исполнительская дисциплина. В 1990-х и в 2000-х годах несколько раз проводился анализ уровня исполнения поручений президента и правительства. Картина получалась каждый раз весьма интересная. Количество исполненных поручений колебалось в пределах 25-40%, то есть не дотягивало даже до половины. Получается, что все усилия по выстраиванию «вертикали власти» вязнут уже в федеральном аппарате, не говоря о регионах. Чиновник делает не то, что ему поручают, а то из порученного, что считает нужным (видимо, не без учёта собственных интересов) или возможным.
Но при столь низком уровне исполнения страна всё же живёт. Напрашивается крамольный вопрос: а может, невыполненные поручения были не очень-то и нужны?
Во-вторых, правительственная система принятия решений крайне громоздка и медлительна. Любой сколько-нибудь серьёзный документ, будь то его собственное постановление правительства, проект указа президента или законопроект, передаваемый в Думу, должен быть согласован со всеми «заинтересованными» ведомствами. Порой количество таких согласований доходит до нескольких десятков. А у каждого ведомства свои интересы, интересы подведомственной сферы, конкретных экономических субъектов, с которыми ведомство связано… И вот проект начинает обрастать замечаниями, предложениями, особыми мнениями, без учёта которых не ставится согласующая виза. И так несколько кругов. Сроки принятия срываются, все сколько-нибудь существенные моменты (они же не могут не задевать хоть чьих-то интересов) выхолащиваются.
В 2003 году эту ситуацию вынес на публику в интервью «Известиям» тогдашний первый заместитель министра экономического развития и торговли Михаил Дмитриев. Он рассказал, почему срывается принятие документов, необходимых для реализации закона о пенсиях. Ответ не замедлил себя ждать – чиновник тут же получил от премьер-министра предупреждение о неполном служебном соответствии… За что, как вы полагаете? Правильно: за срыв принятия тех самых документов. А что ещё интереснее, буквально на следующий день – благодарность президента за… успешную подготовку их же.
Похоже, российская практика заставляет вносить уточнения в теорию бюрократии Макса Вебера. Великий немецкий социолог выделял, кроме современной («рациональной») бюрократии, ещё бюрократию «традиционную», «патерналистскую» и «свиту», основанную на личной преданности «вождю». А у нас, видимо, бюрократия «самоуправляемая», которой никто не указ, даже президент.
С ролью бюрократии в принятии решений связан и затронутый на встрече вопрос о ратификации международных конвенций в сфере охраны окружающей среды. Очень характерно объяснение министра природных ресурсов: Россия участвует более чем в двух десятках экологических конвенций, ещё ряд находится на рассмотрении, по некоторым другим «мы имеем заключения, что они противоречат экономическим интересам». Естественно, что бизнес в большинстве случаев без восторга относится к дополнительным обременениям. Даже если они абсолютно оправданы с точки зрения интересов общества!
Российское государство уже очень многое упустило в сфере экологического контроля и управления природными ресурсами. Прошлогодние лесные пожары – лишь наиболее известное проявление. Многие из последствий, например, изменения процедур экологической экспертизы и оценки воздействий на окружающую среду, дающие бизнесу массу поблажек, проявятся не столь наглядно, зато, пожалуй, со временем весомее.
На самом деле, при переходе от общих деклараций и благих пожеланий к практической экологической политике, мы сталкиваемся с целым рядом противоречий, которые невозможно разрешить. Можно только договариваться о некотором компромиссе интересов.
Если экологические соображения требуют закрытия предприятия (тот же Байкальский ЦБК, упоминавшийся на встрече) – готовы ли работающие на нём местные жители принять связанную с этим потерю рабочих мест? Если вводится плата за ресурсы (да хоть тот же воздух) или штрафы за загрязнение окружающей среды – готовы ли мы как потребители больше платить за продукцию? Решение подобных вопросов требует не разовых встреч президента с экологистами, а постоянно действующей системы диалога разных общественных сил. Препятствие тому – недемократический характер российской политической системы и преобладающей в стране политической культуры.
Министра поругать не вредно. А вот наладить нормальный механизм управления, хотя бы бюрократического, не говоря уже о демократических институтах принятия решений (в том числе и в сфере природопользования и природоохраны) у нас пока что не слишком получается.